Introdução.
É sabido que a LRF prevê que ao final de cada quadrimestre, o gestor deve verificar o atendimento aos limites de despesa com pessoal estabelecido nos arts. 19 e 20. Caso a despesa ultrapasse o limite prudencial (95%), o gestor deve adotar as medidas previstas no art. 22. Porém, se persistir o aumento de despesa e for ultrapassado o limite previsto no art. 20, o administrador público terá que readequar as despesas ao limite nos dois quadrimestres seguintes. Para tanto, deverá adotar, dentre outras, as medidas previstas nos § 3º e 4º do art. 169 da Constituição, sem prejuízo de continuar adotando as providências do art. 22 da LRF.
Caso a despesa com pessoal não seja readequada, o ente não poderá: receber transferências voluntárias (convênios), salvo as destinadas à saúde, educação e assistência social, obter garantia de outro ente e contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal. É importante ressaltar que caso seja o último ano de mandato do gestor e as despesas com pessoal ultrapassem o limite já no primeiro quadrimestre, as restrições aplicam-se imediatamente.
O caso da Câmara Municipal.
Para o Presidente da Câmara Municipal ou Mesa diretora, a princípio, a LRF não estabelece nenhuma sanção específica, pois as restrições previstas no art. 23, § 3o se aplicam, na prática, mais ao Poder Executivo em virtude das Câmaras Municipais normalmente não receberem transferências voluntárias, não precisarem obter garantia e não contratarem operações de crédito. Cabe ao Poder Executivo contrair empréstimos, obter garantias e celebrar convênios com vistas a prestação dos serviços públicos e realização de investimentos em infra-estrutura, saúde, educação e segurança.
Desse modo, caso a Câmara ultrapasse o limite de despesa quem sairá prejudicado, pelo menos antes de decorrido o prazo para o seu restabelecimento, será o Poder Executivo, pois é o encarregado de realizar os investimentos e prestar os serviços públicos.
Portanto, seria muito injusto imputar ao Poder Executivo restrições cuja causa adveio do Poder Legislativo, até porque aquele não possui nenhuma ingerência neste. Enfrentando a questão, o Supremo Tribunal Federal se posicionou várias vezes no sentido de não permitir que as sanções previstas na LRF art. 23, § 3º sejam aplicadas ao Poder Executivo quando quem deu causa foi outro Órgão ou Poder absolutamente independente ( AC 2684 – Min. Ellen Gracie, AC 2.197/DF-MC, rel. Min. Celso de Mello, Pleno, unânime, DJe 12.11.2009; AC 2.228/DF-MC, rel. Min. Carlos Britto, DJe 17.12.2008; AC 1.936/SE-MC, rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 29.02.2008; AC 1.761/AP-MC, rel. Min. Eros Grau, Dje 23.08.2007)
Penalidades pelo descumprimento dos limites
Porém os gestores das Câmaras Municipais não estão imunes às penalidades por descumprimento do limite de despesa com pessoal, pois além das sanções previstas na LRF, existem penalidades criminais e administrativas previstas na Lei de Crimes Fiscais (Lei n 10.028/00). Dessa forma, não bastasse responder criminalmente, o gestor da Câmara Municipal poderá ser responsabilizado pessoalmente por não adotar medidas a fim de reduzir a despesa com pessoal, conforme prevê a referida lei:
“Art. 5o Constitui infração administrativa contra as leis de finanças públicas:
IV – deixar de ordenar ou de promover, na forma e nos prazos da lei, a execução de medida para a redução do montante da despesa total com pessoal que houver excedido a repartição por Poder do limite máximo.
§ 1o A infração prevista neste artigo é punida com multa de trinta por cento dos vencimentos anuais do agente que lhe der causa, sendo o pagamento da multa de sua responsabilidade pessoal.
§ 2o A infração a que se refere este artigo será processada e julgada pelo Tribunal de Contas a que competir a fiscalização contábil, financeira e orçamentária da pessoa jurídica de direito público envolvida.” (grifo nosso)
Como visto, o Tribunal de Contas, ao constatar que o limite de despesa com pessoal foi ultrapassado e que ,decorrido o prazo para adequação ao limite, o gestor não adotou nenhuma providencia, poderá, sem prejuízo da multa prevista na Lei Orgânica do Tribunal, aplicar a penalidade prevista no § 1º do art. 5 da Lei 10.028/00. Por isso, o Prefeito e o Presidente da Câmara deve tomar muito cuidado a fim de, constatada a ultrapassagem do limite de despesas com pessoal, adotar as providências cabíveis a fim de readequar as mesmas.
Prazo para recondução da despesa com pessoal ao limite legal.
Desse modo, caso as despesas com pessoal ultrapasse o limite da LRF, o gestor terá dois quadrimestres para readequá-las, sendo um terço do excedente reduzido já no primeiro quadrimestre, sob pena de sofrer as sanções supramencionadas. Entretanto este prazo poderá ser suspenso ou aumentado. Será suspenso, na ocorrência de calamidade pública reconhecida pela Assembléia Legislativa, no caso de Estados e Municípios. E será duplicado no caso de crescimento real baixo ou negativo do Produto Interno Bruto (PIB) nacional, regional ou estadual por período igual ou superior a quatro trimestres. O prazo para readequação ao limite também poderá ser ampliado em até quatro quadrimestres, na hipótese de se verificarem mudanças drásticas na condução das políticas monetária e cambial, reconhecidas pelo Senado Federal.
Flexibilização dos prazos.
Ou seja, são três casos em que os prazos para readequação das despesas com pessoal serão alterados:
Será suspenso, na ocorrência de calamidade pública. Entende-se por calamidade pública, de acordo com o Decreto n 7.257/10, “a situação anormal, provocada por desastres, causando danos e prejuízos que impliquem o comprometimento substancial da capacidade de resposta do poder público do ente atingido”. Então, as enchentes, secas prolongadas, terremotos, etc, são consideradas situações de calamidade pública. Contudo, para os municípios, a situação de calamidade pública tem que ser decretada pela Assembléia Legislativa do respectivo Estado, conforme preceitua o art. 65 da LRF. Logo, caso seja decretada a situação excepcional, o prazo para readequação das despesas com pessoal ao limite será suspenso até que a situação seja sanada.
Será duplicado, no caso de crescimento real baixo (taxa acumulada do PIB dos últimos quatro trimestres inferior a 1%) ou negativo do Produto Interno Bruto por período igual ou superior a quatro trimestres. Nota-se que não é preciso que o PIB seja negativo, basta que fique abaixo de 1% para os prazos serem duplicados. O cálculo é feito da seguinte forma: suponha que em dezembro de 2017 seja divulgado o PIB do 3o trimestre do mesmo ano, logo deve-se comparar o PIB acumulado dos últimos quatro trimestres (4o trimestre 2016 e 1o, 2º e 3º trimestres de 2017) com o do período imediatamente anterior (4o trimestre 2015 e 1o, 2º e 3º trimestres de 2016). Caso o PIB acumulado atual tenha aumento de menos de 1% ou sido negativo em relação ao período anterior, os prazos serão duplicados.
A LRF ao prever esse mecanismo, procurou flexibilizar a readequação dos limites em períodos de recessão econômica. Entretanto, a meu ver, a vinculação deveria ser com a Receita Corrente Líquida, ou com a Arrecadação do Ente e não com o PIB. Pois, muitas vezes, apesar de crescimento do PIB nacional ou regional, alguns municípios, devido a situações econômicas específicas, apresentam queda da arrecadação e consequentemente da RCL. Ademais, a previsão de se utilizar o PIB regional ou estadual, que seria mais próxima da realidade municipal, se torna inócua, haja vista que a maioria dos Estados não dispõe de dados atualizados.
Será ampliado para até quatro quadrimestres na hipótese de se verificarem mudanças drásticas na condução das políticas monetária e cambial, reconhecidas pelo Senado Federal. Seria, por exemplo, o caso de mudança repentina do sistema de câmbio flutuante para o fixo e vice-versa, ou ainda, a adoção de uma política monetária restritiva. Saliente-se que essas mudanças econômicas, para poder ensejar a ampliação dos prazos previstos na LRF, devem ser reconhecidas pelo Senado Federal.
