Com relação a esse limite, a CF/88 reza o seguinte:
Art. 29-A, § 1º "A Câmara Municipal não gastará mais de setenta por cento de sua receita com folha de pagamento, incluído o gasto com o subsídio de seus Vereadores".
As principais dúvidas concernentes a esse dispositivo referem-se ao significado das expressões “receita da Câmara” e “folha de pagamento”.
A receita da Câmara que serve de base para cálculo dos 70% é somente a receita transferida do Poder Executivo (duodécimo)? Ou outras receitas também fazem parte da base de cálculo, tais como as receitas de alienações de bens móveis, receitas de inscrições em concursos públicos, juros de aplicações financeiras, venda de edital de licitação, saldo não repassado ao Poder Executivo no final do exercício, etc.
Como a função de cobrar tributos é privativa do Poder Executivo, a princípio a única receita percebida pela câmara seria a de transferências (duodécimo). Porém, na prática, a câmara também arrecada algumas receitas. Por exemplo, ao aplicar os recursos do duodécimo a câmara irá obter receita de juros, ao alienar bens inservíveis, obterá receitas de capital. Contudo, tais receitas são esporádicas e incertas, por isso raramente são previstas na Lei Orçamentária Anual (LOA), sendo certo que se não houvesse a receita de transferências essas outras não existiriam. Em importante decisão proferida pelo Egrégio Tribunal de Contas do Mato Grosso (1) ficou assentado que o Poder Legislativo não pode auferir receitas originárias, somente pode receber repasse de duodécimo. O TCE-SC (2) também possui entendimento no sentido de que as receitas arrecadadas pela Câmara Municipal (aplicações financeiras, inscrição em concursos) são receitas do muncípio. O ilustre doutrinador, Dr. Diógenes Gasparini, também perfilha do mesmo entendimento:
“Se no inc. VII do art. 29 da Constituição Federal o uso da expressão receita foi preciso, o mesmo não se pode afirmar de seu uso na redação desse parágrafo, pois melhor seria dizer dos recursos financeiros transferidos pelo Executivo nos termos fixados na Lei Orçamentária.” (3)
Dessa forma, entende-se que o legislador ao mencionar a expressão “receita” na verdade estava se referindo ao duodécimo repassado todo mês para as Câmaras Municipais. Com algumas poucas exceções, esse é o entendimento das Cortes de Contas e da maioria dos doutrinadores.
Entendido o conceito de “receita” como sinônimo de “duodécimo”, qual valor deve servir como base: o duodécimo previsto no orçamento ou o efetivamente repassado. Entendo que o valor realmente repassado é que irá balizar o limite dos 70%. Ressalvando que esse valor deve ser o valor bruto, sem dedução de possível devolução de recursos para o Executivo ao final do exercício. No entanto, o gestor ao encaminhar sua proposta orçamentária não poderá prever gastos com folha de pagamento além do limite de 70% do valor previsto para o duodécimo.
Desta feita, é imprescindível que o gestor da Câmara Municipal acompanhe a evolução dos repasses e efetue constantemente o cálculo do limite da folha de pagamento a fim de evitar surpresas desagradáveis ao final do exercício.
Também sugiram várias dúvidas, quando da edição da Emenda Constitucional (EC) n 25/2000, do que seria considerado folha de pagamento. É o total despendido pela Câmara? É o valor líquido dos pagamentos? As contribuições previdenciárias estão incluídas? E o salário família? Esses questionamentos aumentaram quando no mesmo ano entrou em vigor a Lei Complementar n 101/2000, pois ela falava em “total da despesa com pessoal”. Alguns entenderam que ambos os vocábulos significavam a mesma coisa e que a LRF regulamentou no seu art. 18 o significado de “folha de pagamento”, outros diziam que se tratava de institutos diferentes, tendo em vista as distintas base de cálculo. Passados os anos, a controvérsia ainda continua, principalmente no tocante ao conceito de total de despesa com pessoal.
No que se refere à expressão “folha de pagamento”, a doutrina e jurisprudência dos Tribunais de Contas parecem indicar para adoção de um conceito mais restritivo (4), até porque se trata de medida limitadora da autonomia municipal. Segundo tal entendimento, nessas despesas não estariam incluídas: as contribuições previdenciárias patronais, os gastos com inativos e pensionistas, Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), salário família e verbas indenizatórias (vale refeição, vale transporte, férias indenizadas, etc). Esse parece ser o entendimento mais condizente com os normativos legais que regem a matéria, contudo, o gestor da Câmara Municipal deve se informar qual o posicionamento do Tribunal de Contas de seu Estado, se possível, através de consulta formal.
Outra questão levantada por diversas Câmaras Municipais versa sob a inclusão de despesas com contratação de advogados, contadores, serviços de limpeza, vigilância e afins dentro do limite dos 70%. É sabido que alguns Auditores de Tribunais de Contas, ao perceber possível manobra do gestor no sentido de burlar o referido limite, incluem nos 70% despesas típicas de pessoal (folha de pagamento), mesmo que contabilizadas em outros elementos (a exemplo do elemento nº 36 – outros serviços de terceiros pessoa física)
A meu ver, as despesas com contratação de advogados e contadores, serviços de limpeza, motorista e vigilância, não devem ser incluídas no limite dos 70%, por se tratarem de atividades-meio, exceto quando a Câmara possua estrutura de cargos que contemple essas categorias, caso em que o provimento será por via do concurso público, ou que se trate de substituição de pessoal. Logo, para aquelas Câmaras de pequeno porte que não possuam quadro próprio de advogados ou contadores e que realizem licitação para contratação desses profissionais por tempo determinado, tal despesa não entrará na apuração dos gastos com folha de pagamento. Em consulta formulada ao Tribunal de Contas do Estado da Paraíba, a Auditoria entendeu que “os servidores contratados por tempo determinado, compõe, obrigatoriamente, a folha de pagamento do Órgão, posto que desempenham função/atribuição inerentes a servidores efetivos (Agentes Administrativos, Digitadores, Auxiliares de Serviços, Agentes de Vigilância, etc)”. Percebe-se que as funções eram inerentes a servidores efetivos, razão pela qual foram considerados como dentro do limite de 70% da Câmara Municipal.
Ademais, há entendimentos em alguns Tribunais de Contas (6) que consideram os serviços de assessoria contábil, jurídica e administrativa com típicos do Poder Público (atividade-fim). Nesses casos, as despesas com esses serviços podem ser consideradas como folha de pagamento para fins do limite previsto no art. 29-A , § 1º da CF/88.
(1) TCE-MT - Decisão 28/2010
(2) TCE-SC - Informativo de Jurisprudência nº 40 de 1 a 30 de setembro de 2017
(3) Boletim de Direito Municipal, maio 2003, pág 304.
(4) Adotam o conceito restritivo – TCM-CE (Processo n 25.452/02), TCE-PE (Processo n 0105272-0), TCE-MG (Notas taquigráficas sessão 21/11/2001), TCE-RJ (Processo n 270.222-2/01), TCE-SC (Processo n 01/01400420) TCE-PB (Processo n 03002/09), TCE-RN (Decisão n 1596/05), TCE-MA (Cartilha Poder Legislativo Municipal, 1 edição 2009).
(5) TCE-PB - Processo TC n 01656/10.
(6) TCE-PR - Prejulgado nº 6 e Acórdão 6436/2016.
