A Constituição Federal assegura a possibilidade de abrir créditos adicionais aos constantes da Lei Orçamentária Anual, desde que existam autorização legislativa e indicação dos recursos correspondentes (art. 167, V, CF/88).
Por sua vez, a Lei nº 4.320/64 estabelece que os créditos adicionais dependem de existência de recursos disponíveis (desde que não comprometidos) e de prévia exposição justificativa (art. 42 e 43).
Esses dois dispositivos serviram de base para regulamentar a abertura de créditos adicionais durante um bom tempo. Contudo, com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, a abertura de créditos adicionais ficou mais restrita, devido a alguns instrumentos de planejamento e controle criados pela LRF.
Uma das principais inovações de planejamento trazidas pela LRF foi o Anexo de Metas Fiscais, o qual estará contido na Lei de Diretrizes Orçamentárias e que evidenciará, dentre outros aspectos, as metas anuais de resultado primário.
O resultado primário, em suma, consiste na diferença entre receitas e despesas do governo (excluindo-se as receitas e despesas com juros). Caso essa diferença seja positiva, tem-se um “superavit primário”; caso seja negativa, um “deficit primário”. O “superavit primário” é uma indicação de quanto o governo economizou ao longo de um período de tempo com vistas ao pagamento de juros sobre a sua dívida.
Feitas essas considerações iniciais, passaremos a demonstrar como a meta fiscal de resultado primário pode limitar a abertura de créditos adicionais.
Após a publicação dos orçamentos, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso. Caso se constate que ao final do bimestre a realização das receitas poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário, os Poderes deverão realizar limitação de empenho e movimentação financeira, seguindo os critérios estabelecidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias (art. 9º da LRF). Observe que esse dispositivo limita a abertura de créditos adicionais, pois se o cumprimento da meta fiscal ficar comprometido o gestor deverá limitar empenho, em vez de ampliar os gastos via créditos adicionais.
Ressalte-se que “limitar” a abertura de créditos adicionais é diferente de “proibir”. O que a LRF criou foi um controle fiscal prévio que objetiva assegurar que a abertura de crédito adicional não provocará impacto na meta fiscal. Assim, aqueles créditos adicionais cujo impacto na meta fiscal já foram previstos não sofrerão limitação.
O Tribunal de Contas da União possui entendimento de que o contingenciamento orçamentário deve ser efetuado no montante suficiente ao atingimento da meta de resultado primário (1). Contudo, se o contingenciamento não for suficiente para cumprimento da meta fiscal, o Poder Executivo estará impedido de abrir, por ato próprio, créditos adicionais, salvo se os referidos créditos possuírem impacto potencial neutro do ponto de vista fiscal (2) (por exemplo, aumento de despesa com a correspondente redução). Para o TCU:
“A abertura de crédito suplementar que aumente despesa primária tendo como fonte de recursos o superavit financeiro do exercício anterior (art. 43, inciso I, da Lei 4.320/1964) ou o excesso de arrecadação de recursos próprios (art. 43, inciso II, da Lei 4.320/1964) se mostra incompatível com a obtenção da meta de resultado primário. Isso porque o superavit financeiro de exercício anterior constitui uma receita financeira. Logo, o seu uso para atender despesa primária agrava o resultado primário. Por sua vez, o registro de uma receita por excesso de arrecadação altera a programação orçamentária, inserindo uma receita primária que não estava prevista. Se mesmo com o excesso de arrecadação, o cenário permanecer indicativo de não cumprimento da meta, o momento da abertura de crédito suplementar inserirá na LOA uma despesa primária, e essa alteração se mostra incompatível com a obtenção da meta de resultado primário”. (Acórdão nº 2549/2017).
Prevendo esse tipo de situação, as Leis Orçamentárias (LOA e LDO) estabelecem dispositivos onde definem o que é considerado “abertura de crédito adicional compatível com a meta fiscal”. Do mesmo modo, esses instrumentos orçamentários regulamentam as despesas que devem ser excluídas da limitação de empenho, nos termos do § 2º do art. 8º da LRF.
De todo o exposto, podemos concluir que o gestor público ao pretender abrir crédito adicional deverá observar, além das disposições constitucionais e da Lei nº 4.320/64, se a abertura desses créditos impactará a meta fiscal de resultado primário aprovada pelo Poder Legislativo na LDO. Caso possa comprometer, deverá ser encaminhado projeto ao Legislativo para autorização de abertura de crédito e/ou readequação da meta de resultado primário.
1. TCU - Acórdãos nº 2461/2015 e 3324/2015 – Plenário.
2. TCU - Acórdão nº 2549/2017 – Plenário.
