Princípio da exclusividade e a cauda orçamentária

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Os orçamentos rabilongos ou as chamadas caudas orçamentárias remontam a época da república velha (1889 a 1930). Nesse período a legislação brasileira não previa nenhuma proibição dos orçamentos públicos conterem matéria estranha a previsão de receitas e a fixação de despesas, tampouco poderia o Presidente da República vetar parcialmente alguns dispositivos do orçamento. Ou seja, ou ele aprovava todo o texto orçamentário ou o reprovava totalmente. Além disso, o processo legislativo orçamentário era mais célere e tinha prazo certo para sua conclusão.


Esse conjunto de dispositivos criava um ambiente favorável para que os parlamentares, ou o próprio Poder executivo, inserissem emendas de seus interesses ao orçamento, pois era mais difícil de serem reprovadas, ou ao menos não seriam aprovadas se fossem objeto de processo autônomo.


Desse modo, por conter matéria estranha à previsão de receita e fixação de despesa, tais como a previsão de aumento salarial de servidores, aumento de tributos e isenções de impostos, os orçamentos dessa época eram denominados de orçamentos rabilongos.


Para termos uma noção do pensamento da época, transcrevemos a seguir um trecho do desabafo do Presidente Epitácio Pessoa (1) em sua mensagem de 10 de março de 1922, que assim se pronunciou quanto às caudas orçamentárias: “Eu sou francamente pelo veto parcial. Julgo-o não só da mais alta e urgente conveniencia publica como perfeitamente admissivel no regimen da nossa Constituição. É o único meio de responder a essa fraude contumaz com que todos os annos, desde que se proclamou a Republica, e à semelhança do que se fez outr’ora na Inglaterra contra a Camara dos Lords e nos Estados Unidos contra o Presidente, procuramos nas caudas orçamentarias impôr ao Poder Executivo medidas as mais estranhas, contra as quaes em projectos de outra natureza se revoltaria o seu zelo pelos principios constitucionaes ou pelos interesses da Nação.”


Diante desse cenário, a reforma constitucional de 1926 introduziu pela primeira vez na história a possibilidade do veto parcial ao projeto da Lei Orçamentária Anual e a previsão do princípio da exclusividade orçamentária. Porém, a reforma também adotou exceções ao referido princípio quando estabeleceu que a Lei do Orçamento poderia autorizar abertura de créditos suplementares, operações de crédito por antecipação de receita e a determinação do destino a ser dado ao saldo do exercício ou do modo de cobrir o deficit.


Desde então, todas as Constituições previram, com pequenas alterações, o princípio da exclusividade orçamentária. A Constituição Federal de 1988 manteve o princípio da exclusividade, excluindo apenas a previsão do destino a ser dado ao saldo do exercício ou do modo de cobrir o deficit e permitindo que o orçamento contenha autorização para contratação de operação de crédito por antecipação de receita ou não.


Portanto, atualmente, em virtude da previsão constitucional estampada no § 8º do art. 165 a lei do orçamento não pode mais ter cauda. Isto é, não é mais permitido um orçamento rabilongo, pois somente a previsão de receitas e a fixação de despesas podem constar do texto da LOA. Ademais, a CF/88 também autoriza que a LOA contenha previsão para abertura de crédito suplementar e contratação de operação de crédito, ainda que por antecipação de receita.

(1) . EPITÁCIO PESSÔA apud CASTRO, Araújo. A Reforma Constitucional. Rio de Janeiro. Livraria Ed. Leite Ribeiro. 1924, pág. 64.

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