Pode-se retirar os programas federais do índice de despesa com pessoal?

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O recebimento de recursos oriundos dos programas federais depende da adesão do município ao referido programa. Entretanto, geralmente estes recursos são insuficientes para custear todas as ações do programa, levando os municípios a arcarem com boa parte do custeio do mesmo (contrapartida). Essa demanda extra de gastos, especialmente com a folha de pagamento dos profissionais necessários para a execução das ações do programa, pode levar o município a ultrapassar o limite legal de despesa com pessoal previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 19, III, da Lei Complementar nº 101/2000).


Os salários dos profissionais que atuam nos programas federais em regra são computados como despesa com pessoal para fins do limite definido na Lei Complementar nº 101/2000. Porém, os gestores alegam que este procedimento impede a adesão a novos programas pelos municípios que ultrapassaram ou estão próximos do limite legal de despesas com pessoal. Em função disto, os gestores defendem a exclusão da base de cálculo dos gastos com pessoal que servem para custear o programa federal, sob pena de impedimento de adesão a novos programas ou até mesmo cancelamento dos programas já existentes.


Uma alternativa para a solução do problema é contabilizar os gastos com pessoal dos programas federais no elemento de despesa nº 36 (outros serviços terceiros – pessoa física), uma vez que estes desembolsos, em regra, não são consideradas no índice de despesa com pessoal. Contudo, o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público afirma que somente podem ser classificados neste elemento as despesas pagas diretamente aos prestadores de serviços pessoa física sem vínculo empregatício, desde que não se enquadre em elementos de despesas específicos. Ademais, alguns Tribunais de Contas já se manifestaram contra o registro das despesas com pessoal dos programas federais no elemento nº 36.


Portanto, percebe-se que para as despesas com pessoal (salário e encargos) decorrentes de programas federais serem enquadradas no elemento de despesa nº 36 e, consequentemente, excluídas do índice de pessoal, é necessário a ausência de vínculo empregatício. Além disso, o TCE-TO e o TCE-ES consideram que o caráter não eventual das despesas com pessoal necessárias para o custeio do Programa de Saúde da Família, Agentes Comunitários de Saúde, Agentes de Combate a Endemias e Núcleos de Apoio à Saúde da Família, impede que estes gastos sejam registrados no elemento de despesa nº 36 e, consequentemente, excluídos do limite legal de despesas com pessoal.


Além dos aspectos já analisados, é importante saber se a contratação de pessoal para executar programas federais gera vínculo empregatício com o poder público. Ou seja, é necessário realizar concurso para contratação destes profissionais? A resposta para esta questão dependerá da durabilidade e permanência do programa federal. Se o programa possuir prazo curto e certo para finalização, entendemos que não há necessidade de concurso público, sendo possível a contratação de um prestador de serviços enquanto perdurar o programa. Entretanto, se o prazo for indefinido ou se tratar de um programa permanente, o gestor deve realizar a contratação via concurso.


Nota-se, da análise realizada até aqui, que a inclusão dos gastos com profissionais para custear programas federais no índice de despesa com pessoal dependerá, via de regra, da duração do programa. Se o programa for temporário, a admissão do pessoal poderá ser feita através de um contrato de prestação de serviços e, consequentemente, estas despesas não serão consideradas no limite previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal. Por outro lado, caso o programa seja duradouro, permanente e faça parte de uma política de estado, a contratação do pessoal deve ser feita via concurso público, as despesas deverão ser classificadas no elemento nº 11 (vencimentos e vantagens fixas) e, consequentemente, incluídas no limite legal de despesas com pessoal.


Do exposto, podemos resumir nosso entendimento afirmando que a inclusão dos gastos com o custeio de profissionais dos programas federais no índice de despesas com pessoal dependerá da durabilidade ou permanência do programa. Esta característica também é fundamental para o registro contábil do gasto no elemento de despesa nº 36 (outros serviços de terceiros – pessoa física) ou em outro elemento específico. Desta feita, se o programa for esporádico com prazo de curta duração, os profissionais poderão ser admitidos através de contratos de prestação de serviços, os gastos com pessoal poderão ser registrados no elemento de despesa nº 36 e, consequentemente, não comporão o índice de despesas com pessoal. De outro modo, caso o programa seja permanente e se trate de uma política estatal, deverá haver concurso para admissão dos profissionais, os gastos serão registrados no elemento de despesa nº 11 e farão parte do índice de despesas com pessoal previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal.


Apesar desse entendimento, ressaltamos que não há uniformidade de posição entre os Tribunais de Contas.


O TCE-PE e o TCE-PI possuem posição contrária a exclusão dos gastos com pessoal dos programas federais do índice de despesas com pessoal. Para o Tribunal de Contas de Pernambuco, “as despesas com os servidores vinculados a Programas Federais devem ser incluídas no cálculo de despesa total com pessoal, até porque as receitas decorrentes dos aludidos programas integram a base de cálculo da receita corrente líquida, prevista no artigo 2º, inciso IV, da LRF”.


De modo diverso, o Tribunal de Contas dos Municípios da Bahia entende que “os gastos com pessoal custeados com recursos federais decorrentes de programas bipartite, por intermédio de transferências voluntárias da União, não serão considerados para fins de cômputo das despesas com pessoal dos municípios do Estado da Bahia, por se tratarem de recursos temporários”. No entanto, o TCM-BA afirma que “os recursos próprios do município aportados como forma de contrapartida ou complementação de gasto com mão de obra integram o cômputo das despesas com pessoal”.


Percebe-se que não há uniformidade de entendimentos, razão pela qual recomenda-se que o Prefeito ou Presidente de Câmara consultem a posição do Tribunal de Contas de sua jurisdição, uma vez que ele é o órgão responsável por fiscalizar o limite legal de despesas com pessoal, conforme art. 59, III da Lei Complementar nº 101/00.


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