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Segundo o princípio constitucional da não-afetação das receitas públicas, é vedada a vinculação da receita de impostos a órgão, fundo ou despesa. Isto significa que os recursos oriundos, por exemplo, do IPTU, ITBI e ISS não poderão possuir destinação específica a determinado órgão, fundo ou despesa (art. 167, IV, da CF/88).
Este princípio busca dotar o gestor público de maior autonomia e flexibilidade na decisão de investimento, diminuir o “engessamento” do planejamento municipal de médio e longo prazo e evitar a destinação obrigatória de recursos para setores acima das suas necessidades.
Porém, a não-afetação das receitas comporta algumas exceções previstas no próprio texto constitucional, que assegura a destinação da receita de alguns impostos para a formação do Fundo de Participação dos Municípios, para as ações e serviços públicos de saúde, manutenção e desenvolvimento do ensino, realização de atividades da administração tributária e para prestação de garantias às operações de créditos por antecipação de receita.
A proibição da não-vinculação somente se aplica ao caso dos impostos, conforme orientação do Supremo Tribunal Federal. Por sua vez, as exceções ao referido princípio são taxativamente previstas no texto constitucional, não abrangendo possíveis vinculações em norma infraconstitucional.
Diante deste princípio, veda-se, por exemplo, a vinculação de parte da receita corrente do município a programas governamentais (ainda que assistenciais), a fundos, órgãos públicos, despesa específica, remuneração de servidores ou pagamento de dívidas. Ressalte-se que a não-vinculação abrange inclusive despesas específicas da educação. Ou seja, ainda que a Constituição Federal determine que 25% (vinte e cinco por cento) das receitas de impostos mais transferências oriundas de impostos deverão ser investidos na manutenção e desenvolvimento do ensino (art. 212 da CF/88), os municípios não estão autorizados a vincular parte destes recursos para uma determinada despesa (merenda, fardamento, conservação das escolas, etc.).
A vedação a não-afetação das receitas de impostos abarca inclusive vinculações indiretas através de compensações de débitos/créditos fiscais, concessão de benefícios tributários, doações, etc. Ressalte-se que o fato do prefeito divulgar onde os recursos de impostos serão investidos não constitui vinculação de receitas vedada pelo texto constitucional. Ou seja, a declaração política do prefeito afirmando que vai investir 50% (cinquenta por cento) dos recursos do IPTU na pavimentação de ruas, não constitui vinculação de receitas.
Por fim, cumpre ressaltar que as exceções ao princípio da não-vinculação não estão previstas apenas no art. 167, IV da CF/88, pois outros dispositivos da Carta Magna estabelecem exceções, tais como a vinculação de até cinco décimos por cento da receita tributária líquida para programas de apoio à inclusão e promoção social (parágrafo único do art. 204) ou para o financiamento de programas e projetos culturais (art. 216, § 6º).
Percebe-se que apesar do princípio da não-vinculação das receitas de impostos possuir natureza predominantemente tributária, ele repercute na elaboração da proposta orçamentária. Por exemplo, como a Constituição determina que no mínimo 25% (vinte e cinco por cento) das receitas de impostos devem ser investidas na manutenção e desenvolvimento do ensino, a proposta orçamentária da função educação tem de contemplar, no mínimo, este montante.
Ademais, do mesmo modo que a Lei Orçamentária Anual (LOA) deve prever as vinculações constitucionais, ela também deve observar outras destinações de recursos obrigatórias (vinculações de taxas e demais tributos), a exemplo da vinculação de 60% (sessenta por cento) dos recursos do FUNDEB para pagamento do magistério.
Portanto, quando da elaboração da proposta orçamentária, o órgão responsável deverá verificar todas as vinculações constitucionais e legais para fins de fixação da despesa mínima destinada a um fundo, ação ou programa.
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