A Lei de Responsabilidade Fiscal, ao regulamentar o limite legal de despesas com pessoal, não previu expressamente que os gastos com servidores terceirizados deveriam ser considerados ou não no cálculo do teto. A referida norma apenas estabeleceu uma regra de transição segundo a qual a despesa com serviços de terceiros dos Poderes e Órgãos não poderia exceder, em percentual da receita corrente líquida, a do exercício anterior à entrada em vigor da Lei Complementar nº 101/2000, até o término do terceiro exercício seguinte (art. 72).
Percebe-se que, afora esta regra provisória, não houve limitação dos gastos com servidores terceirizados, tampouco inclusão manifesta destes dispêndios no conceito de “despesas com pessoal”. Inobstante, o Estatuto de Responsabilidade na Gestão Fiscal determinou que “os valores dos contratos de terceirização de mão de obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como outras despesas de pessoal” (art. 18, § 1º).
Da análise deste dispositivo podemos concluir que se os servidores terceirizados forem contratados com o intuito de substituir os funcionários públicos, os gastos serão escriturados como “outras despesas com pessoal” e consequentemente serão computados no limite legal.
Porém, ainda que seja evidente que a despesa com substituição de pessoal mediante servidores terceirizados entre no limite, é imprescindível identificar quando ocorre a substituição. Quer dizer, não são todos os contratos de terceirização que substituirão os servidores públicos, logo, alguns destes contratos não farão parte do limite legal.
A fim de esclarecer em quais hipóteses ocorre a substituição de pessoal através dos servidores terceirizados, o Tribunal de Contas do Distrito Federal estabeleceu alguns parâmetros que podem ser adotados para fins de identificar se os dispêndios com serviços de terceiros comporão o limite legal de despesa com pessoal.
Segundo a Corte de Contas do Distrito Federal, não se considera como substituição de servidores e empregados públicos os contratos de terceirização relativos à execução indireta de atividades que, simultaneamente:
1. Sejam acessórias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem área de competência legal do órgão ou entidade, na forma de regulamento;
2. Não sejam inerentes a categorias funcionais abrangidas por plano de cargos do quadro de pessoal do órgão ou entidade, salvo expressa disposição legal em contrário, ou sejam relativas a cargo ou categoria extinto, total ou parcialmente, ou que tenha sua desnecessidade declarada por meio de ato administrativo;
3. Não caracterizem relação direta de emprego.
Além dos critérios acima elencados, acrescentamos que a continuidade e permanência dos servidores terceirizados na execução de tarefas públicas também é um fator que pode indicar que houve a substituição de pessoal.
Por fim, cumpre registrar que o fato dos parâmetros precedentes terem sido fixados pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal não significa que eles não podem ser utilizados por outras Cortes de Contas. Aliás, devido a sua coerência e pertinência, é provável que outros Tribunais igualmente apliquem estes critérios ou similares para identificar se a contratação de terceiros serviu apenas para substituir pessoal e burlar o limite de gastos.
Pelos fatos acima expostos, pode-se dizer que os contratos de terceirização não serão automaticamente incluídos no limite de despesa com pessoal, pois somente aqueles que visem substituir servidores públicos serão considerados.
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