Além das associações públicas serem instituídas para prestar algum serviço coletivo, também existe a possibilidade delas visarem o planejamento de políticas públicas ou a defesa de interesses dos associados (sem prestação de serviços públicos). Em geral, as associações de municípios possuem esta última finalidade.
A Lei nº 11.107/05, que estabeleceu normas gerais de contratação de consórcios públicos, previu que eles podem “firmar convênios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxílios, contribuições e subvenções sociais ou econômicas de outras entidades e órgãos do governo” (art. 2º, I).
Ao firmar convênio ou receber recursos públicos, os consórcios estão sujeitos à jurisdição do Tribunal de Contas, uma vez que a Constituição Federal determina que “prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos” (parágrafo único do art. 70). Ademais, a Lei nº 11.107/05 é cristalina ao estipular que “o consórcio público está sujeito à fiscalização contábil, operacional e patrimonial pelo Tribunal de Contas competente para apreciar as contas do Chefe do Poder Executivo representante legal do consórcio” (parágrafo único do art. 9º). Logo, se a associação de municípios for constituída na forma de consórcio, público ou privado, deverá prestar contas ao Tribunal de Contas.
Alguns Tribunais de Contas, a exemplo do TCE-SC, preveem expressamente em normativos próprios que entidades associativas representativas de municípios ou de câmara de vereadores estão obrigadas a prestar contas junto ao Tribunal.
Apesar da evidente necessidade das associações de municípios, instituídas na forma de consórcios regulados pela Lei nº 11.107/05, estarem sujeitas à prestação de contas junto ao Tribunal de Contas, restam dúvidas quando estas entidades são constituídas sob a forma de associação civil.
Nesse sentido, o Tribunal de Contas do Espírito Santo entendeu que as associações de municípios constituídas no forma de associação civil, “por se tratar de pessoa jurídica de direito privado, não integra a Administração Direta ou Indireta, no que se refere as contribuições e mensalidades dos municípios associados, não estando sujeita a prestação de contas anual perante o Tribunal de Contas, nem mesmo à sua fiscalização ordinária, apenas nos casos em que firme convênio, ajustes ou outros instrumentos congêneres, sendo responsável pela administração e aplicação de recursos públicos”.
Para o TCE-ES, “não existe qualquer imposição no sentido de que, após o advento da Lei nº 11.107/2005 toda associação de municípios seja constituída sob a forma de consórcio público, assim, permanece a possibilidade de sua constituição sob a forma de associação civil, pessoa jurídica de direito privado, que não faz parte da Administração Pública”.
De todo o exposto, podemos afirmar que as associações de municípios instituídas na forma de consórcios estão obrigadas a prestar contas junto ao Tribunal de Contas da sua jurisdição. Contudo, conforme orientação do TCE-ES, a associação de municípios instituída como associação civil não está sujeita à jurisdição do TCE, salvo se receber recursos de convênios, ajustes ou outros instrumentos congêneres.
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