A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), ao fixar o limite legal de gastos com pessoal, asseverou que entende-se como despesa total com pessoal: “o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência” (art. 18 da Lei Complementar nº 101/00).
Nota-se que o conceito de despesa com pessoal abarca os vencimentos e vantagens, fixas ou variáveis, e quaisquer outras espécies remuneratórias. Logo, pode-se afirmar que o adicional de férias (1/3 de férias) pago aos servidores públicos e classificados no elemento de despesa nº 11 (vencimento e vantagens fixas) deve ser incluído no índice de despesa com pessoal. Entretanto, se em razão do interesse da administração o servidor não usufruir as férias regulamentares, as despesas referentes à indenização deverão ser computadas no limite legal de gastos com pessoal?
A indenização de férias não gozadas consiste na conversão em pecúnia de férias não usufruídas pelo servidor público, a bem do interesse da administração. Por possuir natureza indenizatória, conforme entendimentos do Superior Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Federal, algumas Cortes de Contas consideram que estes dispêndios não devem compor o índice de despesas com pessoal previsto na LRF. Comungam este entendimento o Tribunal de Contas dos Estados de Pernambuco, Bahia e Rio Grande do Sul.
Não obstante o posicionamento de parte dos Tribunais de Contas, cumpre ressaltar que a Secretaria do Tesouro Nacional, que é o Órgão Central de Contabilidade Pública e cujas normas se aplicam a todos os municípios, possui entendimento divergente. Conforme orientação expressa no Manual de Demonstrativos Fiscais, “a despesa decorrente de indenização por férias e por licença prêmio não gozadas para servidores em exercício é espécie remuneratória, devendo integrar a despesa com Pessoal Ativo e ser registrada no elemento de despesa 11 – Vencimentos e Vantagens Fixas – Pessoal Civil, pois tem caráter remuneratório e permanente, não podendo, dessa forma, ser deduzida”.
Nota-se que a Secretaria do Tesouro Nacional possui entendimento restritivo e literal da Lei de Responsabilidade Fiscal, uma vez que a referida norma apenas exclui expressamente do índice de pessoal a despesa com indenização por demissão de servidores (art. 19, § 1º, I). Ou seja, não há menção à possibilidade de deduzir a despesa com indenização de férias.
Ademais, em razão de alguns órgãos públicos, especialmente Ministério Público e Tribunal de Justiça, recorrentemente indenizarem as férias dos servidores e membros (Promotores e Juízes), em alguns casos estes valores tornaram-se parte dos gastos com pessoal (em sentido amplo).
Outrossim, a utilização costumeira da indenização de férias não gozadas pode indicar defasagem do quadro de pessoal da instituição pública, levando à administração adotar mecanismos como forma de substituir pessoal. Noutras palavras, a recorrência do pagamento da indenização de férias pode sugerir que o poder público está evitando contratar pessoal utilizando os funcionários existentes para executar o serviço corriqueiro da administração. Logo, estes gastos podem ser enquadrados no conceito amplo de “substituição de pessoal”.
Diante do exposto, com o fito de orientar os administradores públicos e como medida preventiva, aconselha-se incluir os desembolsos com indenização de férias no índice de despesas com pessoal, especialmente nos casos em que é prática comum na repartição pública. No entanto, para aqueles municípios cujos Tribunais de Contas possuem entendimento diverso, pode o gestor excluir as referidas verbas do limite legal de despesas com pessoal.
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