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A Constituição Federal em conjunto com a Lei Complementar nº 141/12 impõem aos municípios a obrigação de investir no mínimo 15% (quinze por cento) dos recursos de impostos mais transferências de impostos nas ações e serviços públicos de saúde.
Apesar de aparentemente ser uma determinação simples, existem muitas dúvidas no cálculo desse piso constitucional. Além das divergências acerca da natureza das despesas que devem compor o indicador, há também dissonância quanto ao momento em que os gastos devem ser considerados, pois a despesa pública percorre, ao menos, três fases: empenho, liquidação e pagamento. Especificamente quanto aos restos a pagar, existe mais insegurança, em virtude da desarmonia entre o momento da inscrição e do pagamento (baixa).
A Lei nº 4.320/64 conceitua os restos a pagar como as despesas empenhadas, mas não pagas até o dia 31 de dezembro, distinguindo-se as processadas (liquidadas) das não processadas (não liquidadas). Nota-se que o processo de pagamento dos restos a pagar ocorre em instante diverso da sua inscrição, suscitando dúvidas quanto ao momento de considerá-las para fins de cálculo do piso constitucional da saúde.
Diante disto, a Lei Complementar nº 141/12, que dispôs sobre os valores mínimos a serem aplicados anualmente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios em ações e serviços públicos de saúde, estabeleceu que para efeitos do cálculo dos recursos mínimos a serem aplicadas na saúde, devem ser consideradas “as despesas empenhadas e não liquidadas, inscritas em Restos a Pagar até o limite das disponibilidades de caixa ao final do exercício, consolidadas no Fundo de Saúde” (art. 24, II).
Ou seja, se existir disponibilidades de recursos que compõe a base de cálculo do piso constitucional (receita de imposto mais transferência de imposto), as despesas empenhadas e não liquidadas inscritas em restos a pagar poderão ser consideradas na base de cálculo, até o limite do saldo disponível. Porém, caso os restos a pagar sejam cancelados ou prescritos, as disponibilidades de caixa a ele vinculada deverá ser necessariamente aplicada nas ações e serviços públicos de saúde, até o término do exercício seguinte ao do cancelamento ou da prescrição dos restos a pagar (§ 1º e 2º, do art. 24 da Lei Complementar nº 141/12). Isto significa que poderá haver exercício onde o investimento mínimo em saúde supere os 15% (no caso dos municípios) previstos constitucionalmente.
Além de computarmos os restos a pagar não processados até o limite do saldo da disponibilidade das receitas que compõem a base de cálculo do piso constitucional, também devemos considerar como investimento em saúde as despesas empenhadas, liquidadas e não pagas (restos a pagar processados), conforme orientação da Secretaria do Tesouro Nacional constante no Manual de Demonstrativos Fiscais. Nesta última hipótese não necessita haver disponibilidade de caixa.
Portanto, de todo o exposto concluímos que para efeitos de cálculo do piso constitucional da saúde devemos considerar os restos a pagar não processados (despesas empenhadas e não liquidadas) até o limite do saldo das disponibilidades, bem como os restos a pagar processados (despesas empenhadas, liquidadas e não pagas), independentemente do saldo disponível.
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