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O termo de referência ou orçamento estimativo visa demonstrar que os preços contratados pelo Poder Público são condizentes com os praticados no mercado. Por isso, quanto melhor elaborada a pesquisa de preços, maior será a probabilidade de inexistir superfaturamento.
Contudo, a pesquisa de preços realizada pela administração pode evidenciar distorção significativa entre os valores ofertados pelos possíveis fornecedores. Por isso, é bastante comum a utilização da média das cotações para formar o preço base que servirá de referência para as futuras contratações.
Para o Tribunal de Contas da União, “não se vislumbra impropriedade na metodologia de obtenção de referência de preço a partir da média aritmética de pesquisas de mercado obtidas pelo órgão licitante”. De fato, diante da ausência de previsão legal fixando uma metodologia para cálculo do termo de referência, a média aritmética parecer ser a melhor alternativa.
Porém, a depender do caso concreto, o gestor deverá fazer adaptações no cálculo da média, especialmente nas hipóteses de significativa diferença encontrada na pesquisa de preços. Nesse sentido, o TCU orienta que “na elaboração de orçamentos destinados às licitações, deve a administração desconsiderar, para fins de elaboração do mapa de cotações, as informações relativas a empresas cujos preços revelem-se evidentemente fora da média de mercado, de modo a evitar distorções no custo médio apurado e, consequentemente, no valor máximo a ser aceito para cada item licitado”.
Logo, a depender das peculiaridades do caso, a administração poderá desconsiderar no cálculo da média aritmética os valores maiores e menores de modo a refletir melhor as condições mercadológicas.
Na esfera federal, há previsão expressa para a desconsideração dos valores inexequíveis e os excessivamente elevados, conforme disposição constante da Instrução Normativa nº 03/2017 do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Inclusive, a referida norma afirma que, além da média, também pode-se utilizar a mediana como critério para a formação do preço de referência, desde que o cálculo incida sobre um conjunto de três ou mais cotações.
Por fim, em situações especiais a média aritmética pode não ser o melhor parâmetro para o orçamento estimativo ou termo de referência. Conforme entendimento do Tribunal de Contas da União, “na elaboração de orçamento estimativo para equipamentos a serem fornecidos em mercado restrito, devem ser adotados os valores decorrentes das cotações mínimas. As médias ou medianas de cotações de preços devem ser empregadas apenas em condições de mercado competitivo”.
Portanto, nota-se que apesar da média aritmética das cotações de preços ser o parâmetro mais comum de referência para a formação do orçamento estimativo, o gestor não deve achar que ele é absoluto, podendo em algumas situações não ser o critério mais indicado.
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