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A Constituição Federal estabelece que constitui crime de responsabilidade do prefeito repassar o duodécimo ao Poder Legislativo a menor em relação à proporção fixada na Lei Orçamentária (art. 29-A, §2º, III, CF/88). Porém, qual o significado da expressão “a menor em relação à proporção fixada na Lei Orçamentária”? Será que a Carta Maior autoriza o repasse menor do que o previsto no orçamento, desde que mantida a proporção? Proporção em relação a que?
A fim de ilustrar melhor esta problemática, vamos imaginar uma situação hipotética onde a receita tributária mais transferências do exercício anterior de determinado município (com população de até 100.000 habitantes) totalizou R$ 100.000.000,00 (cem milhões) e que a expectativa é de arrecadar o mesmo valor para o exercício atual. Suponhamos que a LOA, válida para o exercício atual, tenha fixado o orçamento da Câmara de Vereadores em R$ 5.000.000,00 (cinco milhões). Verifica-se nesta hipótese que o valor previsto encontra-se dentro do limite máximo (7% de R$ 100.000.000,00). Ademais, o valor de R$ 5.000.000,00 representa, proporcionalmente, 5% do total da receita tributária mais transferências constante do orçamento.
Porém, no decorrer do exercício observou-se frustração da arrecadação, levando a receita tributária mais transferência do exercício atual para o patamar de R$ 90.000.000,00 (noventa milhões). Nesta situação, o prefeito deve repassar o montante previsto no orçamento de R$ 5.000.000,00 (cinco milhões)? Ou, em razão da frustração da arrecadação (de R$ 100.000.000,00 previstos para R$ 90.000.000,00 arrecadados) ele deverá manter a proporção fixada no orçamento e repassar apenas R$ 4.500.000,00 (5% de R$ 90.000.000,00)?
Há quem defenda que o Poder Executivo não está obrigado a repassar o valor integral do orçamento, devido a queda da receita tributária mais transferências. No nosso exemplo, como o duodécimo representava proporcionalmente 5% (cinco por cento) da receita tributária prevista na LOA, esta corrente entende que o prefeito poderá repassar um valor menor do que o previsto no orçamento, desde que mantida a mesma proporção (percentual) e respeitado o limite máximo. No nosso caso, mantendo-se a mesma proporção inicial (5%), o total a ser repassado deveria ser de R$ 4.500.000,00 (5% de R$ 90.000.000,00).
Apesar do entendimento supramencionado ser plausível, cumpre-nos ressaltar que há opinião diversa[1], segundo a qual o significado da expressão “a menor em relação à proporção fixada na Lei Orçamentária” indica “na mesma medida”, “no mesmo valor”. Ou seja, quando a Constituição afirma que não se pode repassar o duodécimo a menor em relação à proporção fixada na LOA, significa que o gestor não pode repassar menos do que o fixado no orçamento.
Quando analisamos o histórico de tramitação da Emenda Constitucional nº 25/00, observamos que o objetivo principal era limitar os gastos das Câmaras Municipais. Porém, também visava-se evitar as constantes interferências dos prefeitos no legislativo municipal, seja porque atrasava os repasses do duodécimo ou porque transferia valores menores que o fixado na LOA.
Desse modo, pela análise da tramitação da emenda, o termo “enviá-lo a menor em relação a proporção fixada no orçamento” parece indicar que o prefeito teria que enviar o valor fixado no orçamento e não que havia uma preocupação com a queda na arrecadação e possibilidade de modificação do valor do duodécimo. Vejamos alguns trechos extraídos das discussões da referida Emenda Constitucional a seguir:
“A proposta em comento, altamente meritória, trouxe ainda a oportunidade de se fazer um aprofundamento da questão. Cremos necessário evitar os abusos cometidos por algumas Câmaras, mas não menos necessário resguardar o livre e proveitoso trabalho do Poder Legislativo. Há também, a se considerar o reverso do abuso. Sabe-se de inúmeros casos de Prefeitos que se recusam a transferir à Câmara os duodécimos, ou o fazem a menor. Legislativos mais fortes conseguem, em juízo, a correção da recusa ou do valor, mas as Comunas mais carentes não dispõem de condições para obter a necessária assessoria jurídica para tanto”.
“Claro está que todo o trabalho que se faz visando a moralização e economicidade nas Câmaras de nada valerá se não houver punição eficiente. Desta maneira, considera-se crime de responsabilidade do Prefeito, efetuar repasse que supere os limites já tratados; da mesma forma, incide no mesmo crime o alcaide que deixar de efetuar o repasse a que a Câmara tem direito, ou efetuá-lo a menor. De fato, é muito mais frequente do que se imagina o Prefeito levar o Legislativo à míngua, com o intuito de pressão ou vindita”.
Nota-se que o objetivo do legislador ao inserir o art. 29-A, §2º, III da CF/88 parece não ter sido possibilitar ao prefeito reduzir o duodécimo em caso de frustração da arrecadação, mas evitar que ele transferisse valor menor que o previsto no orçamento como forma de retaliação em disputas políticas.
De todo modo, nunca é demais lembrar que a Lei de Responsabilidade Fiscal determina que o Poder Legislativo realize limitação de empenho em caso de frustração da arrecadação. Logo, ainda que se entenda que o art. 29-A, §2º, III da CF/88 não autoriza a redução automática do duodécimo previsto na LOA, isto não implica a obrigação de repassar o valor integral, especialmente em tempos de queda na arrecadação.
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