Normalmente as alterações orçamentárias são realizadas com o objetivo de autorizar a suplementação de dotações ou inserir novos gastos no orçamento. Conforme previsto na Lei nº 4.320/64, “os créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei e abertos por decreto executivo” (art. 42). Portanto, primeiro deve-se ter autorização legislativa para em seguida abrir os créditos adicionais por decreto.
Esta ordem sequencial é prevista na Constituição Federal ao vedar “a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais” (art. 167, II). A Carta Maior também afirma que é proibida “a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes” (art. 167, V). Ou seja, as despesas somente poderão ser realizadas se houver prévia autorização legislativa, seja na Lei Orçamentária Anual ou na lei de créditos adicionais. Desse modo, o decreto que abre o crédito adicional deve estar fundamentado nestas normas.
Nesse sentido, quando o gestor altera o orçamento (mediante a abertura de créditos adicionais) sem autorização prévia do Poder Legislativo, ele está usurpando a competência da Câmara de Vereadores em aprovar previamente todas as despesas públicas. No entanto, e se o Legislativo aprovar posteriormente uma lei com efeitos retroativos convalidando as despesas não autorizadas?
Segundo decisão do Tribunal de Contas de Minas Gerais, “a aprovação posterior da norma autorizadora tem o condão de ratificar os decretos que promoveram a abertura de créditos. Isso porque o órgão que a aprovou é o mesmo que possuía competência para editá-la em momento oportuno e para julgar as contas prestadas pelo chefe do Poder Executivo. Ressalte-se, além disso, que inexiste vedação expressa à edição de lei com efeito retroativo ratificando decretos de abertura de créditos adicionais suplementares”.
De modo similar, o Tribunal de Contas dos Municípios de Goiás firmou entendimento no sentido de que “na ocorrência de abertura de créditos adicionais suplementares cujos valores excedam o autorizado na Lei Orçamentária Anual – LOA, havendo edição de Lei Municipal posterior, com efeito retroativo, aprovada no mesmo exercício financeiro, admite-se a ressalva dessa irregularidade em Parecer Prévio, independentemente da aplicação de penalidades cabíveis no caso”.
Portanto, ainda que seja evidente que é vedada a abertura de créditos suplementares sem a devida autorização legislativa, alguns Tribunais de Contas consideram que a edição de lei municipal, com efeito retroativo, que autoriza suplementação de dotação orçamentária do exercício descaracteriza a irregularidade.
De todo modo, cumpre salientar que este entendimento não é uníssono, pois há Cortes de Contas que refutam tal prática.
Segundo posição do Tribunal de Contas dos Municípios da Bahia, “a abertura de créditos suplementares e especiais deve ser, de forma inequívoca, precedida de prévia autorização legislativa, conforme claro comando constitucional esculpido no art. 167, V da Constituição Federal, assim como lei posterior, nesse contexto, que busca retroagir seus efeitos para convalidar o vício pretérito, encontra óbice de um lado, nos contornos da teoria do direito, e de outro, nas entranhas da política, haja vista que essa medida de regularização tomada a posteriori é mais suscetível de ser barganhada, de ficar ao talante de ajustes, acordos e negociatas políticas que não se coadunam com a escorreita condução dos assuntos de Estado, além de tornar ineficaz o basilar princípio fundamental da República Federativa do Brasil, que é o da Separação dos Poderes e seus controles recíprocos”.
De igual modo, o Tribunal de Contas do Mato Grosso pondera que a lei que altera o orçamento somente produzirá efeitos a partir da data de sua publicação em veículo de comunicação oficial, não se aplicando neste caso as regras de retroatividade do direito tributário.
Diante da controvérsia, recomendo que o gestor somente abra crédito adicional se houver prévia autorização legislativa. Não obstante, em caso de inexistência de autorização prévia e posterior convalidação de lei com efeitos retroativos, o gestor poderá expor a controvérsia sobre a matéria e pleitear a ausência de repercussão negativa nas suas contas.
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