A limitação de empenho e movimentação financeira é um mecanismo previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) para adequar as previsões orçamentárias à realidade da arrecadação. Nesse sentido, “se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subsequentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias” (art. 9º da Lei Complementar nº 101/00).
Portanto, o ideal seria que o próprio Presidente da Câmara procedesse a limitação de despesas, ao perceber que a arrecadação está inferior à prevista no orçamento. Contudo, na prática isto não ocorre, restando toda responsabilidade de limitação de empenho para o Poder Executivo.
Diante disto, a LRF previu que se o Poder Legislativo não promover a limitação de empenho no prazo legal, o Poder Executivo está autorizado a limitar os valores financeiros segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias (art. 9º, §3º).
Apesar desta previsão normativa, para alguns Ministros do Supremo Tribunal Federal, tal regra é inconstitucional. Esta corrente entende que o § 3º do art. 9º da LRF “não guardou pertinência com o modelo de freios e contrapesos fixado constitucionalmente para assegurar o exercício responsável da autonomia financeira por parte dos Poderes Legislativo e Judiciário, bem como do Ministério Público e da Defensoria Pública. Ao estabelecer inconstitucional hierarquização subserviente em relação ao Executivo, permitiu que, unilateralmente, restringisse os valores financeiros segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias no caso daqueles Poderes e instituições não promoverem a limitação no prazo legal”.
Não obstante, outra corrente do Supremo Tribunal Federal defende uma interpretação do § 3º do art. 9º da LRF conforme a Constituição Federal (art. 168). Isto é, pode-se “admitir a limitação orçamentária por parte do Executivo, desde que feita de forma linear (para todos os Poderes, Ministério Público e Defensoria Pública), na proporção dos respectivos orçamentos, com disponibilização de acesso aos dados relativos à arrecadação e à justificativa de sua frustração, para que seja possível realizar a adequação orçamentária dentro desses limites”.
“Assim, a limitação dos valores financeiros pelo Executivo, na forma do § 3º do art. 9º da LRF deve se dar no limite do orçamento realizado no ente federativo respectivo, observada a exigência de desconto linear e uniforme da receita corrente líquida prevista na LOA, com a possibilidade de arrestos nas contas do ente federativo respectivo no caso de desrespeito à regra do art. 168 da CF”.
Entendemos que a solução proposta pela segunda corrente do STF é mais condizente com a CF/88 e a com a gestão fiscal responsável, contudo ao finalizar o julgamento da ADI 2238/DF, a maioria dos Ministros do Supremo Tribunal Federal entendeu que “a norma prevista não guarda pertinência com o modelo de freios e contrapesos estabelecido constitucionalmente para assegurar o exercício responsável da autonomia financeira por parte dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Ministério Público. Isso porque o dispositivo estabelece inconstitucional hierarquização subserviente em relação ao Executivo, permitindo que, unilateralmente, limite os valores financeiros segundo os critérios fixados pela Lei de Diretrizes Orçamentárias no caso daqueles outros dois Poderes e instituição não promoverem a limitação no prazo fixado”.
Portanto, temos a seguinte situação: a Lei de Diretrizes Orçamentárias deve prever formas de limitação de empenho e movimentação financeira, além de estipular um prazo para que os Poderes adotem providências. Contudo, findo este prazo e constatada a inércia do Legislativo ou Judiciário, o Poder Executivo não está autorizado a efetuar limitação de empenho.
Saliente-se que a inércia do Legislativo em proceder a limitação de empenho e a impossibilidade do Executivo de interferência não significa ausência de responsabilidade do gestor omisso. Noutras palavras, caso o Legislativo não proceda a limitação de empenho no prazo estabelecido pela LDO, o gestor responderá por sua omissão nos termos da Lei nº 10.028/00 (art. 5º, III).
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