A suplementação do orçamento público consiste, basicamente, na possibilidade de se alterar as dotações orçamentárias, adequando-as às realidades não previstas quando da aprovação da Lei Orçamentária Anual – LOA. De acordo com a Constituição Federal, “a lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei” (art. 165, § 8).
Por sua vez, a Lei n.º 4.320, de 17 de março de 1964, que estabeleceu normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, preconizou que “a lei do orçamento poderá conter autorização ao Executivo para abrir créditos suplementares até determinada importância (...)” (art. 7º, inciso I).
Percebe-se que a legislação estabelece limites para o valor dos créditos suplementares, todavia não menciona de forma expressa o montante. Normalmente, as restrições são fixadas na Lei de Diretrizes Orçamentárias ou na própria LOA.
A previsão para abertura de créditos adicionais suplementares deve ser feita mediante a fixação de um valor absoluto ou um percentual da despesa fixada[1]. Qualquer tentativa de estabelecer um valor ou percentual ilimitado viola o princípio orçamentário que proíbe a fixação de créditos ilimitados. Tampouco pode a LOA prever um determinado percentual para certas despesas, excetuado algumas dotações deixando-as, na prática, com previsão ilimitada de créditos[2].
Outrossim, a fixação de abertura de crédito suplementar em percentual demasiadamente elevado, como por exemplo 100% (cem por cento) da despesa, descumpre o princípio do planejamento. Ademais, este procedimento de autorizar a modificação total do orçamento (100%), antes mesmo do início da execução orçamentária, além de poder desvirtuar a proposta aprovada, retira do Poder Legislativo a função de exercer o controle orçamentário.
O Tribunal de Contas do Estado do Paraná – TCE/PR[3], ao analisar uma representação questionando a permissão de alteração do orçamento em 50% (cinquenta por cento) do total da despesa fixada, decidiu, apesar de não estabelecer um percentual adequado, enviar recomendações para que na LOA do exercício subsequente fosse fixado um limite de suplementação em patamar adequado.
Segundo jurisprudência do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais – TCE/MG[4], “o ordenamento jurídico atual não estabelece expressamente limitação percentual à suplementação de créditos orçamentários durante o exercício financeiro, embora o princípio do planejamento imponha ao gestor e ao legislador que as alterações do orçamento sejam feitas sob a égide da proporcionalidade e da razoabilidade, sob pena de descaracterização das leis orçamentárias. A adoção de uma baliza, como a de 30% (trinta por cento) sobre o total do orçamento, pode ser útil como referência para avaliação da proporcionalidade e da razoabilidade, sem prejuízo de as circunstâncias do caso concreto conduzirem a conclusões quanto à eventual irregularidade da suplementação, seja com percentuais superiores ou inferiores a essa baliza”.
Por seu turno, o Tribunal de Contas do Estado do Tocantins – TCE/TO[5] aduziu que “a Lei de Responsabilidade Fiscal exige dos gestores públicos municipais um melhor planejamento do gasto público e, em consequência, os Tribunais de Contas não tem mais admitido um percentual demasiadamente elevado para suplementação orçamentária e, a grande maioria dos entendimentos assinala que um parâmetro razoável para autorização na LOA para a abertura de crédito suplementar seria de até 20% (vinte por cento), observando que não se trata de um padrão, podendo haver particularidades que permita utilizar um percentual menor ou maior”.
Do exposto, com base na jurisprudência das Cortes de Contas, infere-se que um limite adequado para as suplementações orçamentárias previstas no texto da LOA seria entre 20% a 30% do total da despesa. Contudo, nada impede que, durante a execução do orçamento, o Poder Executivo solicite ao Legislativo o aumento do valor, sendo condenada a autorização prévia em montante elevado.
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