A Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (Lei Complementar n.º 101, de 04 de maio de 2000) estabelece que “os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como Outras Despesas de Pessoal” (art. 18, §1º). Logo, infere-se que os serviços terceirizados, que visem substituir servidores, devem ser computados no limite legal de despesas com pessoal do município. De outro modo, por dedução, presume-se que os contratos de terceirização que não objetivem substituir funcionários públicos, não entram no limite.
Com efeito, a 13ª edição do Manual de Demonstrativos Fiscais – MDF, da Secretaria do Tesouro Nacional - STN, pág. 511, aprovado pela Portaria n.º 1.447, de 14 de junho de 2022, que é válido para todos os Entes federativos, estipula que:
A LRF não faz referência a toda terceirização, mas apenas àquela que se relaciona à substituição de servidor ou de empregado público. Assim, não são consideradas no bojo das despesas com pessoal as terceirizações que se destinem à execução indireta de atividades que, simultaneamente:
a) sejam acessórias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem área de competência legal do órgão ou entidade (atividades meio), na forma de regulamento, tais como: conservação, limpeza, segurança, vigilância, transportes, informática – quando esta não for atividade-fim do órgão ou Entidade – copeiragem, recepção, reprografia, telecomunicações e manutenção de prédios, equipamentos e instalações;
b) não sejam inerentes a categorias funcionais abrangidas por plano de cargos do quadro de pessoal do órgão ou entidade, salvo expressa disposição legal em contrário, ou seja, relativas a cargo ou categoria extintos, total ou parcialmente;
e c) não caracterizem relação direta de emprego como, por exemplo, estagiários.
Com base nessa orientação do Órgão Central de Contabilidade, o art. 53 da Lei de Diretrizes e Bases do Distrito Federal (Lei n.º 5.950/2017) previu, palavra por palavra:
Art. 53. O disposto no art. 18, §1º, da LRF, aplica-se para fins de cálculo do limite da despesa total com pessoal.
§1º Não se consideram como substituição de servidores e empregados públicos, para efeito do caput, os contratos de terceirização relativos à execução indireta de atividades que, simultaneamente:
I - sejam acessórias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem área de competência legal do órgão ou entidade;
II - atenda a pelo menos uma das seguintes situações:
a) não se refiram a categorias funcionais abrangidas por plano de cargos do quadro de pessoal do órgão ou entidade, salvo expressa disposição legal em contrário;
b) se refiram a cargo ou categoria extinta, total ou parcialmente;
c) tenha sua desnecessidade declarada por meio de ato administrativo.
Não obstante a referida norma seguir, basicamente, as disposições da Secretaria do Tesouro Nacional, o Supremo Tribunal Federal – STF[1] considerou que o transcrito art. 53, §1º, da Lei n.º 5.950/2017, era inconstitucional, notadamente por usurpar a competência da União para definir normas de direito financeiro.
A relatora da ação, Ministra Rosa Weber, explicou que, ao excluir os gastos com contratos de terceirização relativos à execução indireta de atividades e com prestação de serviços de saúde pública da contabilização da despesa total com pessoal, as regras distritais acabaram por “ressignificar” preceitos da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000), criando um regime contrário ao nela estabelecido. Em seu entendimento, está configurada a invasão da competência da União para estabelecer normas gerais sobre direito financeiro e orçamentário. Segundo a ministra, a LRF determina que contratos de terceirização de mão-de-obra devem ser contabilizados sob a rubrica de despesas de pessoal. Assim, o Legislativo distrital não pode, a pretexto de suplementar e especificar o sentido da norma geral, alterar o seu significado e afastar a sua incidência sobre hipótese em que deveria incidir[2].
Aparenta que a decisão da Suprema Corte não ponderou o trecho do dispositivo da LRF (art. 18, §1º) mencionando: “que se referem à substituição de servidores e empregados”, tampouco as regras da Secretaria do Tesouro Nacional – STF, que são válidas para todos os Entes da federação. Desta forma, resta saber se a STN, com base nesse entendimento do STF, mudará sua posição acerca da matéria.
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